在很多人看来，合同无疑是双方合作的最佳保障。然而，有些人却利用虚假宣传，骗取对方信任而签订合同，令人防不胜防。某建材公司生产销售竹木纤维板，并投放广告宣传称他公司拥有强大的集团背景和实力支撑、项目投入上亿元，数万平米生产基地、有先进的生产车间、流水线和仓库；在央视、省级各大卫视、全国高铁、互联网等都有投广告，品牌知名度高，由某明星代言。材料节能环保，0甲醛。2017年9月，严某在电视广告上看到该建材公司发布的竹木纤维系列产品招商广告，与建材公司取得联系后，2017年10月6日，严某与建材公司签订了销售竹木纤维板系列产品合同，合同对产品、销售区域、利润分配等作了约定。合同签订后严某支付定金268000元。为销售上述产品严某租赁了店铺，产生租赁费79398元，装修店铺产生装修费226000元。合同履行期间严某还支付材料运输费7450元。2018年2月，上海高院裁定建材公司侵害某明星肖像权。2018年5月，江阴市市场监督管理局做出行政处罚决定书，该决定书查明：建材公司提供的竹木纤维生态板的检验报告显示该产品甲醛释放量为0.3mg/L，而其官网和纸质宣传材料上的宣传，描述的是其所有产品无甲醛。且当事人提供的证据无法证明其产品的制作工艺为“负离子工艺”，无法证明其产品具有“清除甲醛等有毒气体”的功能。决定书认为，建材公司的行为是虚假宣传的违法行为。2018年12月，严某以建材公司在签订合同时故意提供虚假信息，致使他在违背真实意思的情况下订立合同，存在欺诈的行为，给他造成巨大经济损失为由，诉至江阴法院，要求撤销合同，返还定金，赔偿损失。审 判 结 果一、撤销严某与建材公司签订的销售合同。二、建材公司于判决发生法律效力之日起10日内支付严某416221元。三、驳回严某的其他诉讼请求。裁 判 说 理法院经审理认为：根据合同法规定，一方经欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。所谓欺诈，就是故意隐瞒真实情况或者故意告知对方虚假的情况，欺骗对方，诱使对方作出错误的意思表示而与之订立合同。本案中，建材公司对外宣传的某明星代言、强大的集团背景和实力、产品无甲醛、负离子制作工艺、清除甲醛等有毒气体等均为虚假宣传，足以使严某等客户基于错误的认识在违背真实意思的情况下与建材公司签订合同，故法院认为建材公司在与严某签订合同过程中存在欺诈情形，对严某的主张依法予以采信，且自合同签订之日起至严某提起本案诉讼未超过法律规定的1年的除斥期间，故严某请求撤销其与建材公司签订的合同于法有据，应予支持。合同撤销后，有过错一方应当将其取得的财产返还给对方，并赔偿损失。建材公司按照经销商级别的不同，对所交款项的金额也有不同要求，再根据涉案合同中关于款项返还的约定，涉案款项具有加盟费及预付货款的性质。严某向建材公司付款268000元，扣除其已收货款价值128800元及在定金中扣款5995元，尚余款项133205元，建材公司应予返还。严某主张的装修费、物业管理费、广告费等合计283016元，系为履行与建材公司之间合同已实际产生的损失，建材公司应予赔偿。严某主张的制度保证金、质量保证金、房屋押金，其可根据实际情况申请退还，且未举证损失已经实际产生，法院暂不予支持，严某可在损失实际产生后另行主张。因此建材公司应支付严某416221元，对严某诉讼请求合理部分予以支持。法 官 评 析诚实信用原则是合同的基本准则之一，当事人在行使权利、履行义务时，应做到诚实守信、遵守约定，坚持公平正义，善意真诚地进行每一次交易活动。欺诈行为有违诚实信用原则，不利于诚信社会的建立，民事活动的各方当事人因自觉恪守诚信，摒弃欺诈。来源：无锡市中级人民法院-END-

【裁判要旨】《行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依据上述规定并结合《行政复议法》的相关规定，我国行政复议系一级复议制度，即针对行政机关的复议决定，在非复议终局裁决的情况下，当事人可以依法提起诉讼，而不能再次申请复议。【裁判文书】中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2020）最高法行申3022号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张开盛，男，1963年1月16日出生，汉族，住浙江省余姚市。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国住房和城乡建设部。住所地：北京市海淀区三里河路9号。法定代表人：王蒙徽，该部部长。再审申请人张开盛因诉中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）行政复议不予受理一案，不服北京市高级人民法院(2019)京行终5142号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。张开盛向本院申请再审称，原审认定事实不清，适用法律错误，审理程序违法。请求：撤销一、二审裁定；指令一审法院继续审理本案。本院经审查认为，本案审查的焦点问题为住建部建复不受字(2019)5号《行政复议不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定）是否违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依据上述规定并结合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，我国行政复议系一级复议制度，即针对行政机关的复议决定，在非复议终局裁决的情况下，当事人可以依法提起诉讼，而不能再次申请复议。本案中，张开盛针对浙江省住房和城乡建设厅的浙集复14(2019)1号《行政复议告知书》再次申请行政复议，不符合一级复议制度，住建部以其申请不符合行政复议受理条件为由作出被诉复议决定，并不违反法律规定。据此，原审裁定驳回张开盛的起诉，结果并无不当。综上，张开盛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回张开盛的再审申请。审判长　　李德申审判员　　熊俊勇审判员　　杨科雄二〇二〇年六月二十八日法官助理    牛延佳书记员    申泽斌-END-

吉林高院裁判：《棚改合同》属于行政协议——鑫宏城公司与伊通县政府、伊通棚改办合同纠纷案【裁判要旨】根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。《棚改合同》的主要内容为棚户区改造，属于政府为促进城市发展，实现行政管理与市场主体签订的项目改造合同书。城市棚户区是建筑密度大、使用年限久、房屋质量差、功能不完善、配套设施不健全、房屋安全和消防隐患多的低矮简陋的平房，棚户区改造涉及群众利益和公共服务，棚改合同》双方当事人不属于民法意义上的平等主体。【裁判文书】吉林省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）吉民终570号上诉人（一审原告）：吉林鑫宏城置业有限公司。住所：吉林省长春市朝阳区安达街1080号。法定代表人：蒲以诚，系该公司总经理。委托诉讼代理人：孙明杰，系该公司法律顾问。委托诉讼代理人：周宇，吉林吉大律师事务所律师。上诉人（一审被告）：伊通满族自治县人民政府。住所：吉林省伊通满族自治县中华路。法定代表人：曾范涛，系该县县长。委托诉讼代理人：宿刚，系该政府工作人员。委托诉讼代理人：高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。一审被告：伊通满族自治县棚户区改造办公室。住所：吉林省伊通满族自治县宝捷大厦三层。法定代表人：王敬东，系该办主任。委托诉讼代理人：高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。上诉人吉林鑫宏城置业有限公司（以下简称鑫宏城公司）、上诉人伊通满族自治县人民政府（以下简称伊通县政府）因与一审被告伊通满族自治县棚户区改造办公室（以下简称伊通棚改办）合同纠纷一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03民初171号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。鑫宏城公司法定代表人蒲以诚、委托诉讼代理人孙明杰、周宇，伊通县政府的委托诉讼代理人宿刚、伊通棚改办的法定代表人王敬东和伊通县政府与伊通棚改办的共同委托诉讼代理人高树成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鑫宏城公司上诉称：1.一审认定事实错误，一审判决认定鑫宏城公司缴纳的土地出让金数额中计提教育基金和农田水利基金后作为公用事业建设费用返还鑫宏城公司是错误的。2.关于乌苏大街、商业步行街占道拆迁补偿及道路施工的工程款结算有误，一审判决中支持了伊通县政府下属规划管理中心的情况说明，有失公平，关于步行街回迁道路房款和道路工程款应予增加，请求改判。3.一审驳回鑫宏城公司请求伊通县棚改办和伊通县政府给付经营性收费8501882元错误，请求二审法院依法改判。4.一审认定伊通县政府应从鑫宏城公司起诉之日起计算利息不当，请求改判。5.一审认定伊通县政府应给付鑫宏城公司补偿款1736635元不当，请求依法改判。6.一审判决认定鑫宏城公司应扣减3854505元错误，应改判为3769546.2元。综上，一审认定事实、适用法律错误，请求依法改判。伊通县政府、伊通棚改办二审辩称：1.一审判决伊通棚改办从鑫宏城公司计提教育基金和农田水利基金后作为公用事业建设费用返还鑫宏城公司正确。2.乌苏大街和商业步行街占道拆迁补偿及道路施工的工程款，鑫宏城公司提出评估报告确定的总费用63472453元都应由伊通县政府承担不能成立。3.鑫宏城公司要求伊通县政府承担经营性收费与约定不符，其主张不能成立。4.关于利息起始时间，应从鑫宏城公司起诉时间作为起算时间。5.鑫宏城公司要求对开发范围内、开发范围外的拆迁面积一律给补贴没有依据。6.伊通棚改办与鑫宏城公司确认欠付物业维修基金数额3854505元，一审法院据此下判并无不当，请求驳回鑫宏城公司上诉请求。伊通县政府上诉称，1.一审判决关于因修建道路而应由政府承担的房屋拆迁面积数额认定有误。2.一审判决没有支持政府扣减5%地税手续费有误。扣减5%地税手续费有合法依据，应扣除的手续费为1055662.36元。3.案涉《伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书》（以下简称《棚改合同》）是行政协议，因履行行政协议产生的争议不属于人民法院民事诉讼受案范围。该合同为行政协议而非民事合同。从签约的主体看，协议的一方当事人伊通县棚改办是伊通县政府组建的临时机构，本合同权利、义务的最终承担者是伊通县政府。合同的签约目的是为棚户区改造这一公共利益，合同是双方对鑫宏城参与棚户区改造达成一致的意思表示，合同的内容是行政法上的权利义务。鑫宏城公司二审辩称：1.伊通县政府提出“因修建道路而应由政府承担房屋拆迁面积数额认定有误”与事实不符。2.一审判决没有支持政府扣减5%地税手续费正确。3.案涉《棚改合同》不属于行政协议，该合同是根据民事法律规定，本着双方遵循平等、自愿、公平、诚信、友好协商的原则签订的。合同内容是案涉小区开发建设行为，伊通县政府没有按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对案涉小区土地及房屋实施“征收”的行政行为，而是由鑫宏城公司自筹资金按市场化运作的方式实施改造，伊通棚改办以鑫宏城公司缴纳的土地出让金和税款作为鑫宏城公司对被拆迁人的安置和道路建设的对价支付给鑫宏城公司，符合平等主体之间等价有偿的原则。从权利义务看，伊通棚改办也规避了用于公用事业建设中征收原有房屋的行为和责任，合同双方只有双方平等协商约定的权利和义务，没有管理与被管理的关系。案涉合同约定的争议解决方式也是仲裁或由合同履行地人民法院裁判，完全符合平等协商或者解决民事纠纷的法定程序。请驳回伊通县政府的上诉请求。鑫宏城公司一审提出诉讼请求：1.依法判令伊通县政府、伊通棚改办给付基础设施和公用事业建设费用、市政道路回迁房款、市政道路（乌苏大街和步行街）施工款、占路房屋拆迁补偿款共计70300433元。2.请求法院依法判令伊通县政府、伊通棚改办给付70,300,433元的利息，自2015年5月11日（竣工验收合格之日）起至实际给付之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算。3.依法判令伊通县政府、伊通棚改办承担本案全部诉讼费、鉴定费、保全费。事实与理由：伊通棚改办与鑫宏城公司在2010年5月17日签订《棚改合同》（项目名称“圣一富苑”），在约定工程概况、建设周期、建设标准的同时，约定由鑫宏城公司自行筹集拆迁和建设资金，鑫宏城公司在项目改造过程中，享受伊通县政府所有有关棚户区改造的优惠政策，并作为合同的组成部分，具有合同同等效力。合同签订后，鑫宏城公司履行了棚户区改造过程中的拆迁和回迁工作、垫付市政道路拆迁款，进行市政道路建设施工等全部义务。具体事实如下：一、伊通县政府、伊通棚改办尚欠鑫宏城公司“圣一富苑”棚改项目的基础设施和公用事业建设费用7693554元。依据《伊通满族自治县城市棚户区改造领导小组关于印发伊通满族自治县城市棚户区改造相关优惠政策的通知》第二条第（一）、（二）项的规定，伊通县政府、伊通棚改办应将鑫宏城公司已缴纳的土地出让金、税款和应扣税款，用于该小区的基础设施和公用事业建设。鑫宏城公司已交土地出让金20069362元、税款30564192元，共计50633554元，该款是伊通县政府、伊通棚改办应给付鑫宏城公司的基础设施和公用事业建设费，伊通县政府、伊通棚改办已付42940000元，尚欠7693554元。二、伊通县政府、伊通棚改办应当给付鑫宏城公司垫付市政道路（乌苏大街和步行街）回迁房款63472453元，以及承建该道路的施工工程款4700204元，合计68172657元。鑫宏城公司根据2010年5月17日签订《棚改合同》在开发建设棚改项目时，原伊通县住建局局长孙树贵、副局长张达同志，曾多次安排、催促鑫宏城公司在合同约定项目外对新修乌苏大街和步行街进行拆迁、回迁和道路施工。道路的拆迁面积，由伊通县政府、伊通棚改办下属的“伊通县公正房屋拆迁有限公司”依据伊通县规划处提供的规划图纸、拆迁户房照及拆迁合同与我方确认后，出具了三份市政道路拆迁面积汇总表，并提供给了伊通县住建局和财政局。伊通县住建局和财政局经过招投标程序，委托吉林公平房地产评估有限公司（以下简称评估公司）出具了《房地产估价结果报告》，道路回迁房款为63472453元。伊通县政府指派县住建局和县财政局通过招投标，由中联造价咨询有限公司对该道路施工的工程造价进行审计，出具的《工程决算审核报告》中“工程造价结算审核定案表”第二项载明“伊通满族自治县乌苏大街道路工程”造价4700204元。由于该市政道路（乌苏大街和步行街）的拆迁以及建设项目不包括在2010年5月17日签订的《棚改合同》内，所以，伊通县政府、伊通棚改办应将鑫宏城公司垫付回迁房款63472453元和道路工程款4700204元，合计68172657元支付给鑫宏城公司。三、伊通县政府、伊通棚改办给付鑫宏城公司棚户改造拆迁补贴款3660000元。根据伊通棚改办的《占路房屋拆迁补偿相关情况表》第二项圣一富苑补贴资金3660000元，伊通县政府、伊通棚改办已给付190万元，尚欠1760000元。综上，伊通县政府、伊通棚改办应给付鑫宏城公司三项费用合计77626211元，扣除鑫宏城公司应缴纳的物业维修基金3854505元、增加容积率补交人防结建费220000元、评估报告中未拆部分（伊通县政府、伊通棚改办征收）3251273元，伊通县政府、伊通棚改办还应给付鑫宏城公司70300433元。对此，鑫宏城公司曾多次与伊通县政府、伊通棚改办协商付款事宜，但伊通县政府、伊通棚改办以种种理由推拖至今，直至2017年11月15日，伊通县政府、伊通棚改办才出具付款凭证1000万元，但至今未付。鑫宏城公司为完成棚改项目和市政道路修建义务通过贷款、借款进行垫付，承担着高额利息，伊通县政府、伊通棚改办的违约行为给鑫宏城公司造成了巨大经济损失，为了维护合法权益，现诉至法院，请人民法院依法支持鑫宏城公司的各项诉讼请求，并承担本案诉讼费、评估鉴定费、保全费等全部费用。伊通棚改办、伊通县政府一审共同辩称：（因审核省略部分文字）（二）鑫宏城公司的主张不成立的理由：1、乌苏大街和步行街回迁属于棚改范围，根据《棚改合同》、《拆迁计划和拆迁方案》、《房屋拆迁许可证》、《关于吉林鑫宏城职业有限公司房屋拆迁许可证拆迁范围的说明》、《方位地形图》综合确认，乌苏大街和步行街回迁属于棚改范围。2、《圣一富苑小区道路回迁房屋市场价值估价报告》各项数据不准确，一是报告中拆迁面积为10747.43平方米，伊通县政府、伊通棚改办认为实际拆迁面积为7190.84平方米；二是报告中的回迁面积按照1：1.3计算，伊通县政府、伊通棚改办认为该标准仅在鑫宏城公司选择了伊通县政府制定的清算办法的情况下适用，因为鑫宏城公司选用了棚改合同，没有选用清算办法，所以不得适用该标准。四、鑫宏城公司主张伊通县政府、伊通棚改办应给付乌苏大街和步行街道路施工款4700204元不能成立。（一）鑫宏城公司的主张分析：鑫宏城公司认为乌苏大街和步行街道路施工不属于棚改范围，该款项应当由伊通县政府、伊通棚改办承担。（二）鑫宏城公司的主张不成立的理由：1、伊通县政府、伊通棚改办认可乌苏大街和步行街的道路工程款审定金额为4468749元。2、其中步行街的审定金额为944568元，因为步行街属于棚改范围，应当由鑫宏城公司承担。3、其中乌苏大街的审定金额为944568元，因为根据伊通县政府、伊通棚改办提供的棚改合同，乌苏大街中心线以东部分的道路施工由鑫宏城公司负责，该部分应当由鑫宏城公司承担；乌苏大街中心线以西部分的道路施工所对应的造价，经双方结算确认后可以由伊通县政府、伊通棚改办承担。五、鑫宏城公司主张伊通县政府、伊通棚改办应给付占路房屋拆迁补贴款176万元不能成立。（一）鑫宏城公司的主张分析：鑫宏城公司认为根据伊通县政府、伊通棚改办《占路房屋拆迁补偿相关情况表》第二项圣一富苑补贴资金366万元，伊通县政府、伊通棚改办已给付190万元，尚欠176万元。（二）鑫宏城公司的主张不成立的理由：伊通县政府、伊通棚改办认为该补贴仅针对市政道路的建设，鑫宏城公司因建设乌苏大街、庆德街两条市政道路已得到190万补贴，而工商局胡同、交通局胡同拆迁后的净地由鑫宏城公司作为建设用地而没有成为市政道路，步行街也不属于市政道路，因此也不属于补贴对象，一是步行街在县城总体规划路路网中没有体现，二是商业步行街占地性质是商业用地而非道路用地，且已经出让给鑫宏城公司，属于鑫宏城公司土地使用证范围内的土地，三是步行街占地已经分摊给小区业主，属于业主按份共有财产。六、鑫宏城公司欠付的物业专项维修资金3854505元、防空地下室异地建设费228187.5元、自来水管网配套费978385元、政府征收补偿费3333125元，均应当与鑫宏城公司主张的伊通县政府、伊通棚改办应付款项相抵消。1、鑫宏城公司在起诉状中认可其应缴纳而未缴纳的物业维修基金3854505元、增加容积率补交人防结建费220000元、评估报告中未拆分部分（伊通县政府、伊通棚改办征收）3251273元。2、根据伊通满族自治县物业管理中心出具的《关于圣一富苑欠交物业专项维修资金的情况说明》明确截止至2019年7月末，鑫宏城公司尚欠物业专项维修资金3769546.2元，应当以该金额为准。3、根据伊通满族自治县住房和城乡建设局人防科出具的《关于“圣一富苑”工程项目补缴防空地下室异地建设费的情况说明》明确鑫宏城公司主动提出补缴防空地下室异地建设费，人防科核算后金额为228187.5元，应该以此金额为准。4、根据伊通满族自治县自来水公司出具的《关于圣一富苑自来水管网配套资金的说明》明确鑫宏城公司欠缴自来水主管网配套费978358元，应以此金额为准。5、根据伊通满族自治县房屋征收经办中心出具的《货币补偿分项统计汇总表》和《乌苏大街住宅、非住宅》统计表，明确应当由鑫宏城公司拆迁而未拆部分3333125元，应以此金额为准。七、关于界定鑫宏城公司承担费用的房屋拆迁和道路施工范围的问题。（一）房屋拆迁的范围：《棚改合同》中对于房屋部分的改造，既包括对旧房的拆除也包括对新房的回建，两者范围不同，本案中的旧房拆除范围大于新房回建范围，旧房拆除范围以房屋拆迁许可证为准，新房回建范围以建设工程规划许可证为准，两者范围不同，房屋拆迁许可证范围大于建设工程许可证范围。2010年5月6日鑫宏城公司和伊通满族自治县公正房屋拆迁有限公司（以下简称公正拆迁公司）签订的《拆迁计划和拆迁方案》，已明确拆迁范围，2010年6月30日伊通满族自治县房屋拆迁安置管理办公室对鑫宏城公司核发的《房屋拆迁许可证》明确了拆迁范围。以上内容说明：（1）《拆迁计划和拆迁方案》、《房屋拆迁许可证》中的拆迁范围即为《棚改合同》第六条约定的拆迁居民的范围；（2）《棚改合同》内的房屋拆迁范围并非鑫宏城公司错误理解的项目地点建设范围；（3）本案中的房屋拆迁范围大于项目地点的建设范围；（4）鑫宏城公司诉求中乌苏大街所对应的房屋，属于拆迁居民的范围，该部分对应的拆迁房款应由鑫宏城公司承担。（5）鑫宏城公司诉求中主张商业步行街所对应的房屋既属于拆迁居民的范围，也属于项目建设范围，该部分对应的拆迁房款应由鑫宏城公司承担；（6）以上内容的确认，与适用哪版《棚改合同》并无关联，两版《棚改合同》唯一差异之处是伊通县政府、伊通棚改办版《棚改合同》增加第九条关于其他约定第二点，圣一富苑小区东侧庆德街、西侧乌苏大街对应中心线以内部分的拆迁、征地费用由鑫宏城公司承担，而该条款仅是对鑫宏城公司的房屋拆迁范围的再次确认，即便没有该条款，结合《拆迁计划和拆迁方案》、《房屋拆迁许可证》和原告版《棚改合同》，乌苏大街和步行街的回迁房款所对应的房屋也应当属于鑫宏城公司的房屋拆迁范围。2、关于道路施工的范围。（1）关于鑫宏城公司主张道路施工费用多对应的步行街道路。该内容的确认，与适用哪版《棚改合同》并无关联。《棚改合同》第六条（二）已做了约定。无论适用哪版《棚改合同》，步行街显然都在改造区域内，属于鑫宏城公司承担的范围，并且步行街范围内的土地已经出让给鑫宏城公司。该内容的确认，与步行街是否属于市政道路无关，只要属于改造区域内的道路施工范围，均应由鑫宏城公司承担。因此步行街道路施工属于鑫宏城公司的施工范围。（2）关于鑫宏城公司主张道路施工费用所对应的乌苏大街道路。该内容的确认，与适用哪版《棚改合同》有关联。按鑫宏城公司版《棚改合同》未约定西侧乌苏大街对应中心线以内部分的道路建设费用由鑫宏城公司承担。基于双方对于该内容存在争议，但鑫宏城公司实际已实施对乌苏大街的道路施工，该行为应当视为对伊通县政府、伊通棚改办版《棚改合同》的认可，并且超出伊通县政府、伊通棚改办版《棚改合同》约定的乌苏大街道路施工范围，对整条乌苏大街均进行了施工。因此，乌苏大街中心线以东部分的道路施工属于鑫宏城公司的施工范围。八、根据《关于转发＜财政部教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知＞的通知》（吉财非税[2011]623号及《财政部水利部关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》（财综[2011]48号）规定，鑫宏城公司所缴纳的土地出让金应按照文件要求计提教育基金和农田水利基金不应100%作为基础设施建设投入；鑫宏城公司所缴税款应计提5%的地税手续费和6%的地税分成不应100%作为基础设施建设投入。九、评估报告中庆德街和小区外红线部分有重复，应予相应扣除。一审法院经审理查明：2010年2月21日，伊通县住建局发布《关于棚户区改造建设相关事宜的公告》，公布了在计划棚户区改造地块内参与棚户区改造的房地产开发企业享受县内棚户区改造所有优惠政策等事项。2010年4月28日，伊通县住建局发布伊住建拆字［2010]3号《伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造及道路建设房屋拆迁公告》，确定拆迁实施单位为伊通满族自治县公正房屋拆迁有限公司（以下简称拆迁公司）。通过招投标程序，2010年5月17日，伊通棚改办受伊通县政府的委托，与鑫宏城公司签订了《伊通满族自治县棚户区改造项目合同书》，约定：项目名称：圣一富苑，项目地点：中华西路以北、正阳路南侧、乌苏大街东、庆德街西侧，建设周期：2010年5月17日至2011年12月30日竣工回迁，以及鑫宏城公司在项目改造过程中享受伊通县政府所有棚改的有关优惠政策，并作为合同的组成部分，具有合同同等法律效力等，合同已经由双方签章。该合同签订后，伊通县棚改办在其所持有的合同第6页第9条第2款空白处手写添加“‘圣一富苑’小区东侧庆德街、西侧乌苏大街对应中心线以内部分的拆迁、征地及道路建设费用由乙方（即鑫宏城公司）承担”，因鑫宏城公司不同意被告在双方已盖章的合同中添加增加鑫宏城公司义务的该条内容，经双方再次协商后，双方重新达成一致意见，遂在原合同复印件上由双方重新加盖公章，并由伊通县棚改办逐页盖章予以重新确认。合同签订后，鑫宏城公司履行了该合同义务，完成了“圣一富苑”棚户区改造项目的拆迁、回迁及基础设施配套建设。并对乌苏大街、庆德街及棚改清算红线外房屋和道路进行了拆迁、回迁和建设。合同履行过程中，由于该项目的拆迁受阻，伊通县棚改办与鑫宏城公司分别于2012年3月20日、2014年4月15日签订《补充协议》，将合同的有效期及建设周期延长至2016年12月30日。2007年4月30日，伊通满族自治县城市棚户区改造工作领导小组下发《伊通满族自治县棚户区改造相关优惠政策》，主要内容包括：“建设项目拆迁后腾空土地以招标、拍卖、挂牌方式出让，所得土地收益（包括契税），上缴国库，由财政局拨到棚改办，作为政府投入，由县棚改办根据各小区土地收益数额，除土地部门按规定减半收取1％比例的土地出让手续费外，专项用于该小区的基础设施和公用事业建设。……棚户区改造项目给予地方税优惠政策：（1）对符合条件的改造项目，以划拨方式取得土地使用权的不征契税。（2）棚户区居民因拆迁而重新承受基本户型住房或普通住房的，免征契税。（3）房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁面积房屋部分，经主管税务机关核准，暂不征收营业税，免征契税。纳税确有困难的，可免收房产税和土地使用税。……（5）参与棚户区改造的房地产开发企业，销售商品房的销售不动产营业税和实现的土地增值税及拆迁契税，由开发企业按税法规定及时、足额上缴国库，由县财政局拨入县棚改办，专项用于棚户区改造。……（三）收费政策（1）全免项目：城市基础设施配套费、消防设施审查费、人防结建费、定额管理费、污水处理费、水资源补偿费、固定资投资许可证费、土地管理费、园林绿化费、自来水入网费、挖掘占道费、排水设施有偿使用费、环保申报登记费、预售许可证费、副食品价格调解基金、防雷检测基金、防洪基金、扶贫基金。（2）减半项目：质量监督费、规划测绘费、拆迁服务费、图纸设计及审查费、房屋登记费、房产测绘费、供热配套费、工程监理费、岩土勘察设计费、规划设计费、放线费、地勘审查费、招标代理费、招标交易服务费、工程造价咨询费、案件受理执行费、土地评估费、土地勘察设计测绘费。没有列入的收费项目，按照《吉林省人民政府关于县（市）城市棚户区改造的指导意见》和有关规定，各项行政事业性收费免收，经营性收费减半征收”。合同第七条规定违约责任：甲方未能按合同的约定，全面落实各项优惠政策或办理相关手续，以至延误工期，甲方应承担由此给乙方造成的经济损失。鑫宏城公司分别于2010年6月12日、2011年7月1日、2015年10月16日向伊通满族自治县国土资源局缴纳了土地出让金18403762元。2011年6月7日，吉林汇通房地产土地评估咨询有限公司出具吉汇通土[2011]（估）字第008号《土地估价报告》，报告中对估价基准日2011年5月11日起10户被拆迁人剩余土地使用年限的土地使用权市场价格评估结果为1665600元，鑫宏城公司已经将被拆迁人剩余土地使用年限的土地使用权市场价款分别支付给该10户被拆迁人，伊通满族自治县国土资源局于2011年8月18日出具的《证明》，确认鑫宏城公司已将剩余土地使用年限的土地使用权市场价值直接补偿给了被拆迁人。基此，鑫宏城公司缴纳的土地出让金及向被拆迁人支付的剩余土地使用年限的土地使用权市场价格折抵土地出让金合计为20069362元。鑫宏城公司缴纳符合棚改优惠政策的税款21113247元，交纳经营性收费8501882元。伊通县政府、伊通棚改办已经支付给鑫宏城公司圣一富苑小区公用设施建设费用、道路拆迁补偿及建设款、清算款等各种款项合计44839370元。2016年7月29日伊通县政府制定了《棚户区改造项目清算办法》主要内容为：二、与开发企业核算后解除原棚改合同互相不承担违约责任，政府收回开发权。三、按照我省棚改相关政策，小区内的基础设施建设应区别对待。五、公共道路拆迁和修建应由政府承担。六、小区红线外的房屋征收和建设由政府承担，不区分回迁房和商业开发。七、政府投入的各种补贴、奖励及税费土地出让金返还均计入基础设施建设方面的政府投入。伊通县政府于2018年5月2日的专题会议纪要载明会议决定：（1）小区内有照房屋计算回迁比例可按1:1.3计算；（7）道路的建设费用依据造价评审结果为准。后因双方发生分歧上述清算办法未得到实际及全部履行。在清算过程中由伊通县住房和城乡建设局、财政局等委托进行了圣一富苑房地产评估、道路工程造价鉴定、国有土地使用权价格评估等工作。一审法院认为，一、双方签订的《棚改合同》是否属于行政协议，本案是否属于人民法院民事诉讼受案范围的问题。本案《棚改合同》不是《中华人民共和国行政诉讼法》中的有名行政协议，双方的权利义务涉及的民事权利义务多于行政权利义务，主要由合同法调整，行政机关即伊通县政府不具备明显的行政优益权利，在民事、行政主体和权利义务内容有交叉的情况下，人民法院应尊重当事人的诉讼选择权，故本案可按民事程序审理，不应驳回鑫宏城公司的起诉。二、本案中应以哪个合同作为双方应履行的合同的问题以及如何看待后期清算问题。本案当事人分别举证2010年5月17日双方签订的《棚改合同》，伊通县政府、伊通棚改办的合同书中手写部分“圣一富苑”小区东侧庆德街、西侧乌苏大街对应中心线以内部分的拆迁、征地及道路建设费用由乙方（即鑫宏城公司）承担”是伊通县政府、伊通棚改办工作人员单方书写没有得到鑫宏城公司的同意和确认，结合负责棚改合同签订和拆迁等工作的时任住建局副局长的张达的证言，应认定该争议条款最终没有纳入双方确认的合同内容。合同应系双方当事人真实意思表示并形成合意，鑫宏城公司举证的合同应视为双方没有争议的达成一致且经盖章确认的，且为双方实际履行的合同，该合同系双方在平等基础上签订且不违反法律及行政法规的强制性规定，故该合同依法有效。该合同确定的权利义务是双方应当履行的权利义务，该合同没有约定的视为合同约定以外应由双方协商解决的合同内容。具体而言，圣一富苑小区步行街、交通局、工商局在合同四至范围以内应属鑫宏城公司合同义务，因步行街未在合同中做特殊约定，故其是否为城市公用道路不影响其作为鑫宏城公司履行义务的事实。鑫宏城公司拆迁、回迁并建设乌苏大街、庆德街、棚改清算红线以外的部分因不在合同范围内，应由伊通县政府、伊通棚改办另外给付鑫宏城公司上述拆迁、回迁及道路建设款项。双方虽然没有实际履行《清算办法》，但为了解决争议，双方进行了协商和清算，形成了争议部分的回迁比例，委托估价及造价鉴定等可以作为计算双方责任承担及应付款项的依据。结合本案实际，对合同范围内和合同范围外的权利义务应做严格区分，合同约定的权利义务是双方均应履行的权利义务，否则应承担相应的违约责任，合同范围以外的部分本着谁实施谁有权主张权利的原则依法公平保护当事人的合法权益。基于以上理由伊通县政府、伊通棚改办主张步行街、交通局、工商局属鑫宏城公司项目范围理由成立。鑫宏城公司主张伊通县政府、伊通棚改办履行合同义务并按清算办法支付合同范围以外部分的回迁建设款项的诉讼请求应该得到支持。三、鑫宏城公司基于合同和《清算办法》有权向伊通县政府、伊通棚改办主张权利。具体指1、伊通县政府、伊通棚改办应给付鑫宏城公司合同范围以外的乌苏大街、庆德街及棚改清算红线以外的拆迁、回迁款共计42504776元。用总评估额①-（步行街+交通局+工商局）评估额②扣减出让金等三项③后得出。具体计算方法为：步行街、交通局、工商局的评估额需要用扣减相应面积的土地出让金、公用设施配套费用和城市基础设施配套费用即63472453①-（23370562②-5908.25*406.7③）。伊通县政府、伊通棚改办在开庭后主张吉林公平房地产评估公司出具的房屋市场价值估价报告中（5）庆德街与（6）棚改清算红线以外重复面积930平方米，因该估价系伊通满族自治县住房和城乡建设局委托，在委托前与鑫宏城公司及拆迁公司共同核对了拆迁名单、面积、户数，现没有提供确实充分的证据推翻该估价报告，其主张无法采信。2、伊通县政府、伊通棚改办应给付基础设施和公用事业建设费用40285009.99元（17506162.8+1665600+21113247.19）。根据双方约定鑫宏城公司缴纳的土地出让金和税收应由伊通棚改办用于该小区基础设施和公用事业建设，鑫宏城公司共缴纳土地出让金20069362元（即三次缴纳的18403262+1665600），其中由鑫宏城公司垫付的十户被拆迁人剩余土地使用年限的土地使用权市场价格1665600元应属于鑫宏城公司缴纳的土地出让金，伊通县政府、伊通棚改办主张上述款项系鑫宏城公司拆迁成本的理由不成立。其中鑫宏城公司缴纳的土地出让金应计提教育基金和农田水利基金后作为公用事业建设费用返还给鑫宏城公司，具体指2010年6月23日鑫宏城公司缴纳的9688970.00元可全部返还，2011年8月1日缴纳的8453592.00元应剔除10%教育基金后返还，2015年10月29日鑫宏城公司缴纳的261200.00元应计提10%教育基金、计提10%农田水利建设基金后予以返还，以上伊通县政府、伊通棚改办共计应返还17506162.8元。伊通县政府、伊通棚改办主张应执行《关于转发＜财政部教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知＞的通知》（吉财非税[2011]623号）及《财政部水利部关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》（财综[2011]48号）文件，因该文件系法律强制性规定，所以主张成立。鑫宏城公司缴纳各种契税21113247.19元亦应作为基础设施和公用事业建设费用返还给鑫宏城公司，伊通县政府、伊通棚改办主张应扣减5%地税手续费和6%地税分成因未提供确实充分的证据，不予支持。3、伊通县政府、伊通棚改办应给付鑫宏城公司乌苏大街道路施工工程款3524181元，依据是中联造价咨询有限公司的工程造价结算审核定案表。4、鑫宏城公司主张应由伊通县政府、伊通棚改办支付其缴纳的供热、电力、自来水、闭路电视配套费的诉讼请求不予支持。根据合同第七条约定甲方未能按合同的约定全面落实各项优惠政策或办理相关手续以至延误工期，甲方应承担由此给乙方造成的经济损失，根据该条规定乙方应向甲方主张承担因延误工期造成的经济损失，而不是由甲方支付上述款项，经一审法院释明后，鑫宏城公司未变更诉讼请求，故应予驳回。5、鑫宏城公司有权向伊通县政府、伊通棚改办主张应付款项的利息。鑫宏城公司主张自工程竣工验收合格之日即2015年5月11日起伊通县政府、伊通棚改办支付利息的理由不成立。因双方一直处于协商和清算过程直至原告起诉视为双方协商不成发生争议和纠纷，故伊通县政府、伊通棚改办应从鑫宏城公司起诉之日起即2018年6月21日至实际给付之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算给付鑫宏城公司利息。6、关于鑫宏城公司主张的占路房屋拆迁补偿款问题。此问题中涉及到步行街是否为城市公用道路的问题，根据伊通满族自治县城乡规划管理中心于2018年11月15日出具的《关于圣一富苑小区道路情况说明》步行街不能确认为市政公用道路。理由是，一是虽然该道路在小区规划图中有体现，但在县城总体规划路网中没有体现；二是市政公用道路供地方式应为划拨（该地块供地方式是划拨还是出让，应由国土部门确认）；三是该道路在建设时中间为绿带，且道路出入口均设置了路拦。该份证据虽然系诉讼期间出具且推翻了原伊通满族自治县规划处出具的：商业步行街属于公用设施道路用地的证明，但该份情况说明系行政机关作出盖有公章并有其负责人签字，且阐述了具体的理由，应作为证据使用，具有较强的证明力。因步行街不属于公用设施道路，所以不享有道路拆迁补偿。因鑫宏城公司拆迁乌苏大街和庆德街总计面积为2977.46+1108.74=4086.2，应得的补偿款为425元/平方米，其应得为1736635元，伊通县政府、伊通棚改办已给付190万元，鑫宏城公司主张伊通县政府、伊通棚改办尚欠1768175元不成立，不予支持。7、伊通县政府、伊通棚改办主张扣除鑫宏城公司应缴纳的物业维修基金3854505元主张成立，根据棚改合同第六条第9项“鑫宏城公司销售商品房时，包括回迁安置房，应足额代收物业维修资金”的约定鑫宏城公司同意伊通县政府、伊通棚改办的该项主张，予以支持。伊通县政府、伊通棚改办另主张应扣减评估报告中未拆迁的四户（伊通县政府、伊通棚改办征收）2956363元事实和理由成立。伊通县政府、伊通棚改办主张扣减鑫宏城公司应补缴的增加容积率人防结建费228188元，因合同约定人防结建费系全免项目，伊通县政府、伊通棚改办无权代收，故该理由不成立。以上各项伊通县政府、伊通棚改办总计应给付鑫宏城公司上述款项合计86313966.99元（42504776元+40285009.99元+3524181元）扣减3854505元扣减2956363元后是79503098.99元，伊通县政府、伊通棚改办已给付44839370元。故伊通县政府、伊通棚改办实际给付鑫宏城公司款项应为34663728.99元（79503098.99元-44839370元）。因伊通棚改办系受伊通县政府委托与鑫宏城公司签订合同且其不能独立承担民事义务，故本案的给付义务应由伊通县政府承担。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第二百六十九条、第二百七十九条、第二百八十五条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十七条、第十八条之规定，判决如下：一、被告伊通满族自治县人民政府于本判决生效后十五日内给付原告吉林鑫宏城置业有限公司34663728.99元；二、被告伊通满族自治县人民政府于本判决生效后十五日内给付原告吉林鑫宏城置业有限公司上述款项自2018年6月21日起至实际给付之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。本院认为：案涉《棚改合同》属于行政协议。第一，该合同是鑫宏城公司与伊通县政府组建的临时机构伊通县棚改办签订的。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，案涉案涉《棚改合同》的主要内容为棚户区改造，属于伊通县政府为促进城市发展，实现行政管理与鑫宏城公司签订的项目改造合同书。城市棚户区是建筑密度大、使用年限久、房屋质量差、功能不完善、配套设施不健全、房屋安全和消防隐患多的低矮简陋的平房，棚户区改造涉及群众利益和公共服务。第二，双方当事人在本案中不属于民法意义上的平等主体。在案涉《棚改合同》中第五条约定了优惠政策，第六条约定了伊通县棚改办的权利义务，其中包括对合同中第五条约定的优惠政策的落实及对鑫宏城公司完成项目过程中的监督和管理工作。棚改过程的优惠政策是伊通县政府依据《吉林省人民政府关于县（市）城市棚户区改造的指导意见》单方制定的优惠政策，鑫宏城公司并没有与伊通县政府进行平等协商调整优惠政策的权利，伊通县政府并没有与鑫宏城公司建立平等主体间民事法律关系的意思表示，伊通县政府在制定和执行优惠政策方面居于主导地位，而鑫宏城公司在优惠政策的制定和如何履行优惠政策方面居于次要地位。双方当事人约定的优惠政策作为本合同的组成部分，也是本案棚改项目开展的重要条件，但该政策是伊通县政府单方制定的，无鑫宏城公司的意思配合，因此双方当事人之间尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。故案涉《棚改合同》属于行政协议。尽管本案双方当事人之间诉争的法律关系存在民事因素，但双方当事人所形成的法律关系仍属于行政法律关系，故本案不属于人民法院民事诉讼受理范围，一审法院将本案作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，本院予以纠正。鑫宏城公司可依照行政诉讼法的规定另行提起行政诉讼。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百七十条第一款第二项规定，裁定如下：一、撤销吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03民初171号民事判决；二、驳回吉林鑫宏城置业有限公司的起诉。吉林鑫宏城置业有限公司预交的一审案件受理费393302元，二审案件受理费218781.58元，退还吉林鑫宏城置业有限公司，伊通满族自治县人民政府预交的二审案件受理费102362.56元，退还伊通满族自治县人民政府。本裁定为终审裁定。审判长　李　伟审判员　苏　浩审判员　吕佳航二〇二〇年一月二十一日书记员　朱　红-END-

最高法院判例：颁发农村土地承包经营权证行为的合法性审查——陶志坚等4人诉陆川县政府颁发土地承包经营权证案【裁判要旨】1.人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查。2.颁发集体土地承包经营权证行为，系对村民依法享有的承包经营民事权利的确认行为。颁证的主要事实是，作为权利人的村民是否依法享有集体土地的承包经营权。人民法院全面审查颁发集体土地承包经营权证行为的合法性，首先应当对获得集体土地承包经营权证的村民是否依法享有集体土地承包经营权进行审查。对颁证行为的主要事实不予审查，无论是判决驳回原告诉讼请求，还是撤销颁证行为，都属于认定事实不清，主要证据不足。3.只有具备本集体经济组织成员资格的村民，以户为单位依法才享有承包本集体经济组织土地的权利。户籍已经迁出、不再尽本村村民义务，且在其他集体经济组织已经享有村民待遇、履行该村村民义务的人，或者户籍迁往城镇，依法享有城镇居民权利义务的人，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集体土地的权利。4.颁发农村土地承包经营权证，是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门及县级以上人民政府审核的主要内容应当是承包方是否依法享有合法的农村土地承包经营权。5.颁证依据的相关规定为《农村土地承包法》第十五条、《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第七条、第十二条的规定。【裁判文书】中华人民共和国最高人民法院行 政 判 决 书（2020）最高法行再28号再审申请人（一审第三人）陶志珍。委托代理人梁坤。委托代理人李永秋。被申请人（一审原告、二审上诉人）陶志坚。被申请人（一审原告、二审上诉人）陶志芬。被申请人（一审原告、二审上诉人）陶志梅。被申请人（一审原告、二审上诉人）陶志容。一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区陆川县人民政府。法定代表人刘启。委托代理人吕胤辉。委托代理人吕德辉。再审申请人陶志珍因被申请人陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容（以下简称陶志坚等4人）诉一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区陆川县人民政府（以下简称陆川县政府）颁发土地承包经营权证一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年7月11日作出的（2017）桂行终997号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申5069号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2020年1月8日立案再审，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。玉林市中级人民法院（2017）桂09行初5号行政判决认为，陶志坚等4人主张陆川县政府于1998年12月30日向陶志珍颁发的《陆川县农村集体土地承包经营权证》（以下简称陶志珍承包证）侵犯其合法权益，应负举证责任。但是，提供的证据真实性、关联性和合法性无法判定，不具备证明效力，不足以证明陶志珍承包证侵犯其合法权益。陆川县政府颁发的陶志珍承包证有土地承包合同等证据证明，程序上符合法律规定，不能认定该行为违法。涉案土地应由哪一方享有合法权益，不作实质性的审查评判。如陶志坚等4人认为涉案土地的发包承包存在问题，可通过法定途径解决。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第四项规定，判决驳回陶志坚等4人的诉讼请求。广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终997号行政判决认为，陶志坚等4人具有原告资格，起诉没有超过2年起诉期限。长塘队与陶志珍、陈瑞芳分别签订承包合同，发包土地基本相同。陆川县政府颁发承包证未尽审慎审查义务，相同土地颁发两证，属于重复登记，违反法定程序，陶志珍承包证应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决，撤销陶志珍承包证。陶志珍申请再审称：1.陶志坚等4人所持有的陆川县政府于1998年12月30日向陈瑞芳颁发的《陆川县农村集体土地承包经营权证》（以下简称陈瑞芳承包证）存在多处涂改，是其自行找一本空证填写的，陆川县政府对该证的合法性始终不认可，不存在一地两证、重复登记的情形。2.涉案土地一直由陶志珍管理耕种，缴纳相关税费。陶志坚等4人均已出嫁移居夫家，未对土地进行实际耕种管理，不享有承包经营权。3.陶志珍承包证发证日期是1998年12月30日，陶志坚等4人对该事实清楚，直到2017年提起本案行政诉讼，超过2年起诉期限。请求依法再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。陆川县政府答辩称：1.陆川县政府向陶志珍颁发的土地承包证合法有效。1998年底实行第二轮土地承包时，陈瑞芳年老力衰，陶志坚等4人均结婚成家、随夫家生活，陶志珍是唯一留在原籍照料陈瑞芳日常生活的女儿，由陶志珍作为户主领取承包证合法。2.陈瑞芳名下的承包证来源不明，无颁发日期，多处涂改，承包地面积与长塘队实际所分承包田的面积不符，所附的承包合同未填写承包面积，承包合同中陈瑞芳的签名严重失实。请求依法再审本案。本院经审理查明，陶良芳（已故）与陈瑞芳（已故）系夫妻，陶志珍、陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容均是其女儿，陶天生（已故）是其儿子。1982年，实行家庭联产承包责任制时，陈瑞芳家庭承包户共有承包成员8人。其中，陶良芳、陈瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志坚、陶志芬各分得责任田约0.56亩，陶志梅、陶志容各分得约0.32亩。1998年12月，实行第二轮家庭联产承包责任制时，陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容4人婚后已在夫家生活，作为夫家村民，共享夫家的土地承包经营权；陶志珍婚后则留在长塘队生活，承担陈瑞芳家庭承包土地的经营管理和纳税义务。1998年12月30日，陶志珍与长塘队签订《陆川县农村集体土地承包合同书》，约定陶志珍户承包长塘队耕地4.14亩。1998年12月30日，陆川县政府向陶志珍颁发陶志珍承包证，主要内容：承包户主为陶志珍；原承包人数、劳力（人数）栏留空；承包土地面积为4.14亩，登记时间为1998年12月30日；承包地块均为水田，共7块，其中莲塘垌4块、河坡东3块。1998年12月30日，陈瑞芳亦与长塘队签订《陆川县农村集体土地承包合同书》，陆川县政府向陈瑞芳颁发陈瑞芳承包证，主要内容：承包户主为陈瑞芳；原承包人数为8人、劳力为6人；承包土地面积为4亩，登记时间为1998年12月30日；承包地块均为水田，共7块，其中莲塘垌4块、河坡东3块。陈瑞芳承包证与陶志珍承包证登记的地块相互重叠。2015年8月，陶志坚等4人与陶志珍因土地承包经营权分配问题发生纠纷，经陆川县平乐镇人民调解委员会组织陶志珍、陶志芬、陶志坚调解，达成如下协议：预留公共通道后的土地分给陶志芬、陶志坚各120平方米、其余的土地由陶志珍所属，该块土地所填泥土的费用，由陶志珍、陶志芬、陶志坚按实际用地面积进行计算摊分。陶志珍、陶志芬、陶志坚在协议上签字捺印。后，陶志坚起诉陶志珍请求排除妨害，但判决前申请撤诉。2016年6月29日，陆川县人民法院作出（2016）桂0922民初1239号民事裁定，准许陶志坚撤回起诉。2017年1月3日，陶志坚等4人提起本案行政诉讼，请求撤销陶志珍承包证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。结合第七十条规定，人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查。颁发集体土地承包经营权证行为，系对村民依法享有的承包经营民事权利的确认行为。颁证的主要事实是，作为权利人的村民是否依法享有集体土地的承包经营权。人民法院全面审查颁发集体土地承包经营权证行为的合法性，首先应当对获得集体土地承包经营权证的村民是否依法享有集体土地承包经营权进行审查。对颁证行为的主要事实不予审查，无论是判决驳回原告诉讼请求，还是撤销颁证行为，都属于认定事实不清，主要证据不足。本案中，一、二审均未对颁证行为的主要事实即陶志珍是否享有合法的承包经营权进行审查。一审认为，陆川县政府颁发给陶志珍的集体土地承包经营权证，有土地承包合同等证据证明，程序符合法律规定，不能认定该行为违法。但涉案土地应由哪一方享有合法权益，不作实质性的审查评判，当事人可通过法定途径解决。二审判决则简单以“重复颁证”为由，撤销被诉颁证行为，对陶志珍是否享有合法的承包经营权，依然是不作审查和评判。因此，一、二审判决无论是判决驳回原告陶志坚等4人的诉讼请求，还是判决撤销陶志珍承包证，都存在认定事实不清，主要证据不足的问题，本院依法予以纠正。2009年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。也就是说，只有具备本集体经济组织成员资格的村民，以户为单位依法才享有承包本集体经济组织土地的权利。户籍已经迁出、不再尽本村村民义务，且在其他集体经济组织已经享有村民待遇、履行该村村民义务的人，或者户籍迁往城镇，依法享有城镇居民权利义务的人，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集体土地的权利。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。根据前述规定，颁发农村土地承包经营权证，是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门及县级以上人民政府审核的主要内容应当是承包方是否依法享有合法的农村土地承包经营权。本案中，第一轮土地承包中，陶良芳、陈瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容作为长塘队村民的一户，分得承包土地，各自享有承包地份额，符合法律规定。而1998年第二轮土地承包时，陶良芳去世，陶志坚等4人已外嫁随夫家生活，户籍迁往夫家所在村组，不再履行长塘队村民义务，都不再具备承包长塘队集体土地的资格。陶志珍作为长塘队村民，户籍在长塘队，生活在长塘队，一直履行长塘队村民的义务，具有承包长塘队集体土地的资格，长塘队与其签订集体土地承包合同后，由发包方长塘队提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，经平乐乡政府农村经营管理部门初审，报陆川县政府审核批准，核发《陆川县农村集体土地承包经营权证》，颁证行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回陶志坚等4人的诉讼请求，判决结果并无不当。二审判决撤销陶志珍承包证，主要证据不足，缺乏事实根据，依法应予撤销。综上，陶志珍申请再审的理由成立。一审判决主文正确，本院予以支持；二审判决主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条规定，判决如下：一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终997号行政判决；二、维持玉林市中级人民法院（2017）桂09行初5号行政判决的主文部分，即：驳回陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容四人的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容四人共同负担。本判决为终审判决。审判长　　郭修江审判员　　杨志华审判员　　寇秉辉二〇二〇年三月二十六日法官助理   张巧云书记员   章  淼-END-

2019年，全省法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为目标，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，贯彻落实中央和省委、最高人民法院决策部署，落实全省法院“走在前列”的发展要求，依法履行行政审判职能，着力化解行政争议，为我省经济社会高质量发展和法治政府建设提供了有力的司法保障和服务。一、2019年全省法院行政审判重点工作（一）服务党委政府重点工作一是维护发展和谐稳定。充分发挥司法裁判的定纷止争作用，维护正常的行政管理秩序和社会稳定。如青岛“海军节”期间，青岛中院主动将涉城际轨道交通项目房屋强拆案引入诉讼程序，利用和解中心这一平台强化和解，既确保了海军节期间的社会稳定，又保障了国家级重点项目进度。二是支持地方重点工程建设。对涉及济南中央商务区、青岛胶东机场、鲁南高铁、各地旧城改造、征收拆迁等近百个重点工程案件，法院及时受理、快速审理，保障了工程建设顺利进行。三是支持环保督查治理。淄博市化解了12件有重大影响的涉中央环保督查关停污染企业案，既维护了企业的合法权益，也支持了重点行业环境保护治理工作。四是主动为重点工作提供法律意见指导。如济南法院建议长清区政府通过法治方式妥善化解云溪庄园“大棚房”拆除案，从源头上预防和避免了涉及300多户业主群体性强拆事件和诉讼的发生。（二）服务优化营商环境一是平等保护各类市场主体合法权益。依法审理涉企业类案件2652件，支持企业合理诉求370件。判决某市政府依约返还投资企业已缴纳的税费等1100余万元。针对外资企业税收等问题提供平等保护，省法院对意大利某公司诉税务行政处理案依法进行了提审。二是妥善审理招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的行政协议纠纷。审结不依法履行行政协议等案件320件。两件行政协议案件入选最高法院公布的行政协议十大案例。三是加强对行政机关落实省委优化营商环境决策部署不作为、慢作为、乱作为的纠错力度。审结类案1996件。聚焦保护产权和企业家合法权益，公开发布保护民营经济典型行政案例9件，向社会传递了平等保护产权和企业家合法权益的法治强音。（三）推动行政机关负责人出庭应诉及国家工作人员旁听庭审活动常态化青岛、聊城等市主要领导高度重视行政机关负责人出庭应诉工作。青岛市去年下半年以来行政机关负责人出庭应诉率持续上升，10月份达到100%，12月30日人民法院报头版头条报道了该市的经验做法。聊城市行政机关负责人出庭应诉率从一季度的31.6%，提升到11月份的100%。去年8月份，省法院与省普法办、省司法厅联合出台了《关于推动国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化的实施意见》。各级党委政府和法院组织行政机关负责人旁听庭审275次，计12776人次。10月17日，全省万名行政机关负责人视频观摩省法院行政诉讼庭审，范华平副省长亲自旁听并随后作了重要讲话，提出了明确要求。（四）推动行政争议审前和解中心建设2018年8月份以来，在全省范围内探索建立“行政争议审前和解中心”工作机制，目前全省共建成和解中心164家，实现了市县两级全覆盖。2019年12月省法院与省委政法委联合下发了《关于推动行政争议审前和解工作的意见》。去年和解中心共受理委派和解案件6593件，其中行政机关提出578件，已达成和解2403件。在全省范围内普遍建立行政争议审前和解中心的在全国尚属首家。此项工作得到了基层党委政府的大力支持，既化解了一批通过裁判难以解决的案件，提高了政府公信力和司法公信力，又为建立新形势下的行政审判监督机制进行了有益探索。二、司法审查基本情况（一）收结案数量大幅上升，一审收案数居全国第三位2019年，全省法院共新收各类行政案件56156件。受理行政诉讼案件33610件，审结36819件，同比分别上升21.88%和47.62%。其中，新收一审案件22838件，审结24097件，分别上升29.98%和47.18%；新收二审案件8867件，审结10310件，分别上升13.36%和49.77%；新收申请再审和再审案件1905件，审结2412件，分别下降12.77 %和上升43.23%。受理行政非诉案件22546件，审查22301件，裁定准予执行19575件，不准予执行514件，以撤回申请等其他方式结案2212件，准予执行率87.8%。图一  2019年全省法院行政案件收案审级情况（二）涉及行政领域广泛，仍集中于拆迁和土地等管理领域在司法统计的41个行政管理范围中，2019年受理的行政案件涉及32个管理范围，主要集中在拆迁（4983件）、土地（2910件）、公安（2229件）、劳动和社会保障（1960件）、规划（1539件）、乡政府（813件）、房屋登记（765件）、工商（572件）八个领域，占一审收案数的69.1%。增幅较大的领域是规划（245.07%）、拆迁（158.19%）、土地（76.68%）、劳动和社会保障（59.35%）、公安（55.66%）和工商（49.35%）等六个领域。其中涉及征地、拆迁的案件多为系列案件、群体性案件，影响社会稳定的风险增加，化解难度较大。图二  全省法院一审行政案件管理领域分布情况图（三）行政行为类型相对集中，强制和确认类案件数量居前在司法统计的28个行政行为类型中，2019年受理的行政案件分属25个行政行为类型。主要集中在行政强制（2853件）、行政确认（2668件）、行政撤销（2459件）、行政处罚（2336件）、履行法定职责（1802件）、行政补偿（1326件）、行政登记（1257件）、行政征收（1041件）、行政复议（928件）和行政赔偿（808件）等十类，占一审收案数的76.53%。图三  全省法院一审行政案件类型分布情况图（四）地区分布不均衡，济南、青岛等六市占比较大由于受一审收案数量与经济社会发展程度、城乡建设情况以及人口密度等因素影响，案件分布地区差异仍然较大。2019年，新收一审行政案件居前的是济南（4980件）、青岛（2182件）、菏泽（1968件）、济宁（1674件）、泰安（1662件）和潍坊（1647件）六市，共计14113件，占新收案件的61.8%。一审收案数不足600件的有东营（399件）、威海（423件）、滨州（519件）、和枣庄（545件），共计1441件，占新收案件的8.2%。图四  2018年全省法院行政案件一审收案情况表（五）行政机关败诉率自新行政诉讼法实施以来首次下降，败诉领域和主体相对集中2019年，全省法院审结的一审案件中，行政机关败诉2737件，行政机关败诉率为11.36%，同比下降4.94个百分点。其中，判决撤销或部分撤销行政行为516件，责令重做176件，判决变更行政行为30件，责令履行法定职责813件，判决承担赔偿责任110件，确认行政行为违法914件，责令采取补救措施151件，确认行政行为无效27件。从败诉行政管理范围看，败诉案件主要集中在：涉拆迁案件（946件）、涉土地案件（366件）、 涉劳动与社会保障案件（155件）、涉房屋登记案件（121件）、涉乡政府案件（111件）、涉规划案件（108件）、涉公安案件（98件）和涉工商案件（58件），以上八类案件占行政机关败诉案件的72%。从全省情况看，除淄博市外，其他市行政机关败诉率均同比下降。表一  全省法院一审行政案件行政机关败诉情况（六）行政案件和解率大幅上升，服判息诉率位居全国首位2019年，全省一审行政案件撤诉及调解5471件，和解撤诉率为23.45%，同比上升2.7个百分点。服判息诉率提高到63.51%，同比上升11.2个百分点，位居全国法院首位。（七）行政机关负责人出庭应诉率明显上升，六市超过90%2019年，全省法院公开开庭审理行政案件14868件，行政机关负责人出庭应诉10955件，出庭应诉率为73.68%，同比上升14.18个百分点。从各市情况看，出庭应诉率超过90%的有德州、菏泽、滨州、威海、东营、聊城等6个市，出庭应诉率不足50%的仅有枣庄市。表二  各市行政机关负责人出庭应诉情况统计表三、行政机关依法行政工作中存在的主要问题         （一）行政机关负责人出庭应诉率仍然偏低，行政应诉不够积极2019年，经各级党委政府和法院积极推动，全省行政机关负责人出庭应诉率达到73.7%，同比上升14.2个百分点，但与先进省市比总体偏低，行政应诉仍不够积极。一是有的行政机关应诉、答辩和举证方面存在消极敷衍等情况，“出庭不出声”问题仍然存在。二是仍有行政机关违反法律规定，仅委托律师出庭应诉，有的行政机关负责人既不出庭也不向法庭提交书面情况说明。三是有的应诉人员包括行政机关委托的律师对案件缺乏必要了解。或者缺乏必要的行政诉讼专业知识和出庭应诉知识，或者对被诉行政行为的主要情况不熟悉，对被诉行政行为的事实认定、法律依据及法定程序缺乏必要的了解，难以针对案件争议焦点进行有效答辩和回应，有的出庭人员表示未参与被诉行政行为，不了解具体案件情况。四是有的行政机关不认真履行应诉义务。有的未在法律规定的时限内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，且未说明正当理由，被法院判决败诉。（二）征收拆迁工作不规范问题比较突出2019年，全省法院因征收拆迁工作不规范判决行政机关败诉案件1146件，占行政机关败诉案件的41.87%。主要表现在：一是土地征收程序不规范。存在“未批先征”“少批多征”“以租代征”等问题，有的在征收集体土地时错误适用国有土地征收程序。二是补偿标准制定不合理或者土地征收项目周期过长。在省政府作出用地批复后并未适用当年的补偿标准，因当事人认为补偿标准过低引发行政争议。三是强制拆除执法随意性大。以拆违代替拆迁现象依然存在，有的地方对不配合拆迁的当事人，以其集体土地上房屋系违章建筑为由责令限期拆除甚至直接强制拆除。有的乡镇政府、街道办事处直接强制拆除尚未进入征收程序的房屋。有的行政机关在被征收人未按照集体土地房屋拆迁协议约定腾房时，未依法申请人民法院强制执行，而是自行组织人员对房屋实施强制拆除，被判决确认违法。        （三）行政不作为问题占比较大        2019年，全省法院审理不履行法定职责案件1996件，行政机关败诉319件，占败诉案件总数的11.66%。主要表现在：一是怠于履行法定职责。有的行政机关对相对人依法履职申请拒绝履行或者不予答复，有的超过法定期限进行处理，有的将相关申请作为信访事项，以信访答复代替行政行为。有的复议机关错误认定行政行为对相对人权利义务不产生实际影响，不予受理复议申请。二是履责失当或不完全履职。有的行政机关进行处理、答复时遗漏行政相对人及利害关系人的申请事项，或处理、答复不规范，与相对人的申请事项不对应。三是职权划分不明确。行政机关之间职权移交不顺畅，有的行政机关以职能调整或权责边界不清为由，拒绝履行行政职责。有的行政机关以相对人申请事项中有部分事项不属于其职权范围为由全部决定不予受理。        （四）重实体轻程序问题未根本扭转        2019年，因行政行为程序违法被判败诉946件，占败诉案件34.56%，同比下降11.84%。主要表现在：一是片面追求行政效率，不遵循基本法定程序或随意简化法定程序。二是有的行政行为存在程序瑕疵。有的超过法定期限作出行政处理决定，有的未依法制作检查笔录，有的在紧急情况下作出行政强制措施，未在法律规定的期限内补办相关手续，有的送达程序不合法等。三是有的地方在环保督察工作中，“一刀切”强制关停企业，未告知当事人陈述权、申辩权或听证权，未遵循相关法律法定程序。        （五）自由裁量权行使不当        行政处罚、行政许可、招商引资等领域存在明显不当或忽视信赖利益保护等问题。有的行政机关未考虑违法情节和社会危害程度作出过重甚至顶格处罚。有的“新官不理旧账”，单方变更、解除或者不履行招商引资协议。2019年，因上述问题被判败诉320件，占败诉案件总数的11.69%。 四、推动行政争议实质性化解和源头治理的探索（一）推进行政争议审前和解中心实体化运行2019年6月4日，省法院印发《关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》，对和解中心办公场所、人员管理、配套保障、收案范围、流程管理、结案方式等作出原则性规范，为和解中心的建设运行提供了政策指引。各级法院积极推动建立和解中心，出台配套文件和实施方案，构建起完善的配套制度体系。1.探索和解员选任机制。各地认真做好和解员选任工作，普遍建立起和解员名册并向社会公布，目前各地共选任和解员1384人。和解员一般由行政机关选派的工作人员担任，同时适当吸收人大代表、政协委员、人民陪审员、人民调解员、仲裁员、律师和法律工作者等第三方参与。2.明确和解案件范围。根据行政诉讼法有关规定和行政案件的特点，明确可以委派和解中心先行和解处理的案件范围一般为：（1）法律规定可以调解的案件；（2）行政相对人要求和解的案件；（3）当事人人数众多、可能影响社会稳定的案件；（4）被诉行政行为一旦被确认违法或者撤销，将给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的案件；（5）行政相对人诉讼请求难以得到法律支持，但确有实体权益需要保护或者确有其他合理需求需要救济的案件；（6）其他通过和解方式处理更有利于实质性化解行政争议的案件。3.优化和解工作流程。和解中心实行法院委派和解为主、自行受理和解为辅的工作方式，实现了和解流程与审判流程的有效对接。2019年下半年，为促进行政争议审前和解工作的规范运行，实现行政诉讼与审前和解的有效衔接，省法院制定了《关于行政诉讼审前程序的若干规定（试行）》，并制定了规范的16种文书样式，进一步优化了行政争议审前和解工作流程。4.创新和解结案方式。对经和解中心达成和解协议的案件，法院可以适用简易程序进行审理，对和解协议进行合法性审查后分别适用撤诉、调解、判决确认等方式结案。（二）推动实质性化解行政争议2019年，全省和解中心共受理和解案件6593件，达成和解2403件，达成和解率为36.45%。1.扩大了维护当事人合法权益职能。一是及时解决当事人的实际困难。如青岛市市南区化解一起工伤认定案件，经和解原告所在公司一次性支付其13万元，解决了原告急需治疗费用的难题。二是避免程序空转。如广饶县化解的一起四岁幼儿状告公安机关不作为案件，虽然法院经审查认为原告并未提供曾经向行政机关提出过申请的证据，其起诉不符合受理条件，但为避免程序空转，解决幼儿急于入学的困扰，经“和解中心”做工作，公安机关为幼儿办理了落户手续，解决了当事人的实际困难，也树立起行政审判能解决实际问题的威信。潍坊市奎文区化解了一起经最高法院再审的行政案件，企业所诉的会议纪要虽然不属于行政诉讼受案范围，但确实存在应当予以保护的权益，经“和解中心”协调，促使区政府兑现承诺，支付了某公司土地补偿款700万元，使这起长达6年之久的行政争议得以及时化解，避免了当事人的诉累。三是一并解决了相关民事争议。如招远市化解了一起因村民打架引发的治安行政处罚案，经和解原告赔偿第三人损失，公安机关撤销了处罚决定，一揽子解决了相关行政及民事争议。青州市化解一起离婚登记行政纠纷案，该案虽因办理离婚登记引起，但经和解员沟通疏导，当事人和好后复婚。2.提升了实质性化解行政争议职能。一是解决了“不好审、难下判”问题，提升了行政审判质效。一大批“不好审、难下判”的案件通过“和解中心”得到彻底化解，实现了法律效果与社会效果的统一，对于提升审判质效、化解信访压力起到良好的推动作用。如东平县一次性化解325起村民因农村土地承包经营权引发的行政争议。淄博市化解了12件有重大影响的涉中央环保督查关停污染企业案，既维护了企业的合法权益，也支持了重点行业环境保护治理工作。二是重在解决实际争议，避免简单裁判后案结事不了。如长清区化解了一件综合行政执法局行政处罚案，被告对某企业罚款1500余万元，法院经审查认为由于双方对处罚基数各持己见，简单判决撤销将会引起新的行政争议。在和解员的主持下，双方同意由鉴定部门对原告的违法建设成本进行重新鉴定后，在法律规定的裁量幅度内确定罚款数额。最终双方同意先由被告撤销涉案的处罚决定，原告撤回起诉。被告作出新的处罚后原告自动履行。该重大处罚案件在“和解中心”的监督指导下，既纠正了行政执法中的不足，又彻底解决了行政争议，优化了营商环境。三是辅助了司法裁判。委派和解工作流程规定了争议事实和无争议事实记载制度，进入诉讼程序后，当事人无需对和解过程中确认的无争议事实再进行举证。如招远法院审理的一起行政赔偿案件中，经和解员做工作，原、被告双方同意共同选择评估机构对损失进行评估，双方对评估结果均予认可。虽然未达成和解协议，但“和解中心”出具的资产评估报告书为法院的判决提供了有力的证据支持，法院依据评估结果判决被告赔偿原告经济损失，原被告双方表示服判息诉。和解工作对促使当事人服判息诉起到了较好的辅助作用。3.延伸了监督服务政府依法行政职能。一是支持政府中心工作。如济南市一次性化解四件房屋征收补偿决定案，原、被告就征收补偿问题达成一致，既充分保护了被征收人的拆迁安置补偿利益，也有利于政府加快推进征收拆迁进度。青岛市化解五件在全市范围内影响较大的生态环保行政案件，得到了市政府主要领导的批示肯定。二是维护经济社会稳定。如青岛市在海军节期间化解一起涉外、涉城际轨道交通国家级重点项目行政案件，当事人情绪激烈，信访稳控压力大，该案的和解保障了国家重大节日活动的维稳工作。三是服务推动社会治理法治化。济南市长清区法院通过和解中心推动政府依法化解云溪庄园“大棚房”拆除案件，建议政府通过协议方式解决开发商与“大棚房”业主之间的民事纠纷，避免和预防了涉及300多户“大棚房”业主群体性强拆事件的发生，圆满解决了“大棚房”治理问题。        （三）行政机关在行政争议实质性化解和源头治理方面存在的问题我省的行政争议审前和解工作虽然取得了一定成绩，但在和解中心的运行和实质性化解行政争议方面仍存在一些困难和问题。一是行政机关通过和解中心主动化解矛盾的意识不强。有的行政机关消极对待矛盾纠纷，进入诉讼程序后不积极配合法院进行和解，有的行政机关在其行政行为被生效判决确认违法后，仍不主动与相对人协商、沟通相关赔偿问题，导致相对人继续提起行政赔偿诉讼。二是行政机关支持和解工作机制不完善。有的地方行政争议和解机制不健全，和解员的经费保障缺乏制度保障，和解考评机制尚未建立，有的地方责任落实不到位，个别地方和解员驻点办公尚未实现。三是法院与政府司法部门职责分工尚需明晰。目前法院承担和解中心具体工作较多，政府司法部门因编制、人员原因，大多未安排固定工作人员参与和解中心的日常工作，职责划分需进一步明晰，以保证和解中心工作的有序运转。五、推进依法行政和应诉工作的意见建议       为进一步促进法治政府建设，针对司法审查中反映出的行政执法和行政应诉工作中的问题，提出以下建议。       （一）进一步提升运用法治思维和法治方式开展工作的意识         一是增强科学民主依法决策意识，将依法行政贯穿于行政管理和行政执法的各个环节。二是尽快明确机构改革后各机关职责边界，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，将行政立法、行政决策、行政执法等全面纳入法治轨道，做到行政权力实施有据、行使规范。三是严格落实行政机关负责人出庭应诉各项规定，提高行政机关负责人出庭应诉率；坚持开展行政应诉工作培训，提升行政机关及出庭应诉人员的答辩、举证、质证等应诉能力和水平。（二）进一步优化法治化营商环境一是进一步深化放管服改革。推动服务型政府建设，坚持整合下放审批、服务、执法等职能，规范行政许可、行政登记和行政审批，改善监管方式，降低制度成本。二是充分保障行政相对人的合法权益。坚持职权法定，遵循法无授权不可为，注重正当程序，在处罚、强制、命令、检查等执法过程中充分保障行政相对人的陈述申辩以及听证权利，确保程序正当、过程公开、结果公正，让行政执法始终在阳光下运行。三是坚持依法和依约履职。重视依约履职，做到诚信守诺，认真履行与投资主体依法签订的招商引资合同、在行政管理活动中与相对人达成的各类行政协议、行政允诺，对企业和投资人受到的财产损失积极予以补偿，杜绝不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议等现象的发生，推动责任政府、诚信政府建设。（三）进一步规范重点领域行政执法行为一是高度重视土地征收、房屋拆迁、拆违拆临等重点执法领域引发的行政争议。在对涉及人民群众切身利益的重大事项作出决策前，严格落实公开听证、专家论证和合法性审查等程序，从源头上规范行政行为，对可能出现的行政诉讼风险进行分析评估，提前做好应对准备。二是建立健全重点领域执法行为跟踪反馈机制。根据实施过程中反映出的问题适时进行调整和完善，避免出现效率和公正难以兼顾的被动局面。三是坚持为民谋利。依法确定征地拆迁补偿标准，推动美丽宜居乡村建设和谐拆迁，注重保护行政相对人的合法权益，慎用行政强制措施，选择最有利于保护行政相对人合法权益的执法手段。（四）进一步推进行政争议审前和解中心的实体化运行目前全省各级法院已切实提升做好行政争议审前和解工作的责任感和主动性，围绕党委中心工作，按照党委领导、政府支持、法院主导的原则，推动“和解中心”建设，把审前和解工作作为当前和今后工作的重点抓手。建议各级行政机关统一思想认识，加强府院联动，积极通过和解中心化解行政争议，加强争议源头治理，共同努力把和解中心建设成为切实维护人民群众合法权益的解决纠纷平台，建设成为服务经济社会高质量发展、助力法治政府建设的创新平台。行政争议审前和解中心十大典型案例 目录 案例1.青岛某水务公司诉青岛某环保局环保行政处罚案案例2.东营某石油装备公司诉东营某区管委会行政协议案案例3.何某诉青岛某区政府房屋行政强制及行政赔偿案案例4.田某等25户村民诉泰安某县政府土地承包经营权行政登记案案例5.淄博某熔块厂等六企业诉淄博市某区政府环保行政执法案案例6.徐某诉东营某县公安局不履行法定职责案案例7.商河某农贸公司与济南某县执法局非诉执行案案例8.王某某等18人诉济南某区政府房屋征收补（赔）偿案案例9.付某某诉烟台某市公安局治安行政处罚案案例10.孙某诉济南某区政府房屋行政强制案 案例一 青岛某水务公司诉青岛某环保局行政处罚案一、基本案情青岛某水务公司是青岛市市政基础设施运营企业，因污水排放氨氮及化学需氧量超标问题，在2016年连续五次被青岛某环保局给予行政处罚。青岛某水务公司对行政处罚决定不服，向青岛市崂山区人民法院提起行政诉讼。一审判决后，青岛市某环保局不服，提起上诉。二、和解经过青岛市中级人民法院受理本案后，对五件行政处罚决定进行了充分审查，考虑到被处罚企业生产经营的实际困难、违法事实产生的客观原因和企业已经完成整改的现实情况，在依法审理的基础上，与司法局及相关行政机关共同研究案件和解的可能性，及时启动行政争议审前和解程序，将案件导入和解中心协调处理。经过深入细致的工作，各方当事人于2019年3月13日签订和解协议，行政机关撤回上诉，撤销涉案行政处罚决定，企业撤回起诉。三、典型意义：促进民营企业发展，优化营商环境以教育为主、处罚为辅是行政处罚的基本原则。企业认识到行为的违法性且按照要求积极整改的，行政机关在作出行政处罚时应充分予以考虑，力争在行政执法与优化营商环境之间寻求利益平衡。本案的成功和解，为企业的生存发展提供了新机遇，有利于促进民营经济健康发展，营造良好的营商环境。案例二 东营某石油装备公司诉东营某区管委会行政协议纠纷案一、基本案情因东营市现代渔业示范区城市规划调整，需收回东营某石油装备公司经出让所得的工业用地。2017年11月2日，东营某石油装备公司分别与区管委会、区土地储备中心签订《收回国有土地使用权补偿协议》，约定收回土地并支付补偿费用761.97万元，并用该土地重新招拍挂出让的资金支付补偿费。东营某石油装备公司对协议约定内容不服，提起行政诉讼，认为其基于对政府的信任签订协议时疏忽，使得对方付款义务的履行期限因所附条件要求的事实未发生而处于不确定之中，请求判令区管委会、区土地储备中心履行《收回国有土地使用权补偿协议》，立即支付土地补偿款。二、和解经过和解中心通过分别沟通，各方均有和解解决争议的意愿，让双方相互体谅，各自拿出解决付款时间及方式的最佳方案，通过明确各方初衷、利益衡量，弥合了各方的分歧，最终达成在两个月内将约定事项履行完毕的和解协议。三、典型意义：推动诚信政府和法治政府建设“政贵有恒，治须有常。”行政机关在变更、解除、履行行政协议时，既要兼顾社会公共利益，也要保护投资企业的合法权益。行政机关在出让土地后又以协议方式收回土地，但未能明确具体付款时间，一定程度上损害了投资企业的利益，影响政府公信力。本案的和解处理，保护了行政协议相对人的合法权益，兼顾了社会公共利益，有利于维护投资企业对政府的信赖利益，推动诚信政府和法治政府建设。 案例三 何某诉青岛某区政府、某街道办房屋行政强制及行政赔偿案一、基本案情何某系美籍华人，在青岛市有一处三层房屋，地处青岛城际轨道交通项目范围之内。因该房屋于2017年6月19日被强拆，何某将区政府和街道办诉至青岛市中级人民法院。二、和解经过由于本案具有涉外因素且标的额较大，关系到城市重点项目建设，简单裁判不利于矛盾实质性化解，故将案件导入和解中心进行和解。和解中心在准确把握案件事实的基础上，向各方释明了解决类似行政争议的裁判标准，各方均同意寻求更优途径解决行政争议。最终当事人之间就强拆房屋的有关事项达成和解协议，何某申请撤回起诉。三、典型意义：保障国家重点项目建设本案既为涉外行政案件，也涉及国家重点项目建设，简单裁判易形成诉累，影响经济社会发展。本案通过和解方式化解，减轻了当事人诉讼成本，维护了当事人合法权益，也保障了国家重点项目建设的顺利进行。案例四 田某等25户村民诉泰安某县政府土地承包经营权行政登记案一、基本案情田某等25户村民诉称，其与第三人13户村民均系某村民小组村民。1995年政府号召建蔬菜大棚时，村委会抽调了该村民小组的15亩地。2013年，村委会将该宗土地退还给村民小组后，被该组中的5户村民强行耕种。2017年，因修建高速公路，该宗土地被征占，田某等25户村民才得知县政府已将该宗土地对第三人作出土地承包经营权登记并颁发了承包经营权证。田某等25户村民不服，共提起325件行政诉讼，请求撤销上述土地承包经营权登记和承包经营权证。二、和解经过和解员准确掌握行政诉讼法关于原告主体资格及农村土地承包法关于土地承包合同和承包经营权证的相关法律关系，以此作为和解工作的法律基础和突破口，积极协调县政府、农业局、司法局等有关党政机关积极参与，多方协调联动，共同推动和解进行。经过各方努力，最终达成和解协议，原告撤回行政诉讼，325起行政案件得以圆满解决。三、典型意义：妥善化解群体性纠纷，维护社会和谐稳定面对群体性行政诉讼，应当引导当事人协调处理争议，多部门协调联动，共同推动和解工作，为争议解决提供正确有效的救济途径，确保争议化解在早、化解在小，实现法律效果、社会效果的有机统一，维护社会和谐稳定。案例五 淄博某熔块厂等六企业诉淄博某区政府环保行政执法案一、基本案情2016年6月8日，淄博市某区政府召开全区重点行业环境治理工作会议，宣布开展大气污染防治的相关文件，淄博某熔块厂等六企业参加了会议。会后，区政府委托镇政府查封了六企业生产场所，并进行拉闸断电。2018年1月2日，六企业不服，分别向淄博中级人民法院提起行政诉讼，要求确认区政府查封关闭六企业行为违法并给予行政赔偿。二、和解经过在承办法官的指导下，和解员积极与区政府、六企业进行沟通交流，多次组织双方进行面对面协商，寻求最佳解决方案。最终，六企业和政府之间达成和解协议，同意接受补偿。为使和解协议得到有效执行，六企业变更诉讼请求，请求确认行政和解协议有效。法院经审查认为，该和解协议和解程序合法，未损害国家、集体利益，也未侵害其他人的合法权益，当事人请求确认和解协议有效依法应予支持，遂判决确认和解协议有效。另外6件案件也以撤诉方式结案。三、典型意义：发挥司法确认程序保障和解成果的作用，维护当事人合法权益行政协议司法解释的出台为行政诉讼和解工作提供了新思路，本案中在不损害国家利益和社会公共利益的前提下，当事人之间达成了和解协议，为有效保护当事人合法权益，以判决确认和解协议有效的形式将和解协议内容固定下来，可以充分发挥司法确认程序保障和解成果的作用，实现案结事了人和。案例六 徐某诉东营某县公安局不履行法定职责案一、基本案情徐某于2014年8月出生后随母落户于甲村，2018年3月将户籍迁入徐父所在的乙村。2018年10月，徐父因病去世后，徐某与母亲一直在甲村居住生活。为解决徐某的入学问题，徐母到县公安局处要求将徐某的户籍从乙村重新迁回甲村落户到其名下，但县公安局以未提供甲村村委会的户籍接收证明为由不予办理。徐母作为徐某的法定代理人遂向广饶县人民法院提起行政诉讼，要求县公安局为徐某办理户籍迁入甲村的手续。二、和解经过为帮助徐某解决上学难题，在征得原、被告同意后，法院将本案委派到县和解中心进行和解。在承办法官的指导下，和解员了解到根据《山东省公安厅关于在全省户籍管理领域推行“1+6”服务模式的通知》的规定，自2019年7月1日起，办理子女投靠父母户籍业务时，不再需要出具村委会同意接收的证明。和解员针对徐某幼年丧父的不幸遭遇及其面临的如不及时办理户籍迁移就会影响就近上学的问题，从法理到情理进行了耐心细致的分析，最终原、被告达成和解协议。徐母按和解协议约定携带身份证、户口本及徐某的出生医学证明到被告处为原告徐某办理户籍迁移手续，公安机关当场办结。徐某随即向法院撤回起诉。三、典型意义：有效化解争议，避免程序空转当前，一些农村在出具落户手续过程中,因担心人口增加减少已有村民待遇而不愿意出具接收证明，公安机关也以没有接收证明为由拒绝办理户口迁移手续。本案中，承办法官考虑到当事人的现实处境，如果简单裁判结案，不仅无法从根本上解决问题，而且会影响孩子正常入学。本案的和解处理，既解决了当事人的实际困难，避免了程序上的空转，又督促了行政机关依法行政，得到双方当事人的充分肯定，收到了良好的社会效果。案例七 某农贸公司与济南某县执法局非诉执行案一、基本案情某农贸公司未经批准，于2011年3月非法占用集体土地853平方米土地建设生态园。县执法局依法进行立案处理,于2018年11月作出行政处罚决定。因商河某农贸公司未履行缴纳罚款15354元的义务，县执法局依法对其进行催告后向法院申请执行。二、和解经过商河县人民法院在征得双方当事人同意后，将案件移交和解中心进行和解，在和解中心的主持下，双方达成和解协议，企业于2020年2月7日前缴纳罚款15354元，县执法局自愿撤回（2019）鲁0126行审28号一案的执行，如企业不履行支付义务，县执法局可以向法院申请执行和解协议内容。商河某农贸公司要求确认和解协议有效，法院遂判决确认和解协议有效。三、典型意义：妥善化解非诉执行争议为促进行政争议实质性化解，提高行政案件服判息诉率，充分发挥司法确认程序在保障和解成果方面的积极作用，对于一审、二审、再审以及申请非诉执行阶段的行政争议，均可委派和解中心和解。本案的和解处理，是适用司法确认程序对行政非诉执行争议进行和解的有益探索，进一步延伸了行政审判职能，实现了行政争议和解工作在诉讼和执行阶段的全覆盖。案例八 王某等18人诉济南某区政府房屋征收补（赔）偿案一、基本案情2015年，王某等18人的房屋被济南某区政府依法征收。因未能在征收公告限定的签约期限内达成补偿安置协议，区政府对王某等18人分别作出征收补偿决定。王某等18人对征收补偿决定提起行政诉讼。一审法院经审理判决驳回诉讼请求，王某等18人不服提起上诉。与此同时，该区政府针对王某等18人的房屋所实施的拆除行为，因拆除程序不合法被判决确认违法，该案因区政府上诉亦进入二审程序。二、和解经过二审法院在征得当事人同意后启动和解程序，依托和解中心将涉案房屋的补偿和赔偿问题“一揽子”解决。在法律框架内对争议处理原则形成一致，与18户当事人逐一进行面谈，促成双方就补（赔）偿问题达成协议，当事人分别申请撤回案件的起诉和上诉，行政争议得到实质性化解。三、典型意义：统筹解决了房屋征收过程中的补偿和赔偿难题本案的特殊性在于既有合法征收引起的补偿责任，又有违法强拆引起的赔偿责任，通过依法裁判短时间内难以化解争议。本案的成功和解，弥补了司法裁判费时费力的“短板”，不仅全面保障了当事人的合法利益，而且加快了政府征收进度，实现了行政管理效能最优化。案例九 付某诉烟台某市公安局治安行政处罚案一、基本案情付某与邻村村民张某因两村事务发生争执，公安机关以付某拉拽推打张某为由对付某作出治安处罚决定。付某不服，提起行政诉讼。同时张某提起民事诉讼，请求付某赔偿医疗费、误工费、护理费等共计2万元。二、和解经过招远市人民法院征得各方当事人同意，将案件移交和解中心处理。经和解中心主持和解，各方当事人自愿达成和解协议，公安机关撤销行政处罚决定，付某赔偿张某相关损失，张某在民事案件中申请撤诉结案。三、典型意义：一并化解相关民事纠纷本案的和解解决，既实质性化解了行政争议，又一并解决了民事纠纷，提高审判效率，节约司法资源，取得了良好的办案效果。和解中心作为化解行政争议的新平台，能够充分利用多种解纷力量，形成强大合力，实现平台资源的共建共治共享。案例十 孙某诉济南某区政府房屋行政强制案一、基本案情2005年底，孙某位于济南市某区的房屋被强制拆除。孙某向公安机关报案，公安机关以政府拆除为由，决定不予立案。2008年，孙某对房屋强拆行为不服，以区政府为被告向济南市中级人民法院提起诉讼。济南市中级人民法院指定济南市天桥区人民法院审理本案。2012年11月9日，本案中止审理。2019年1月21日，一审判决确认区政府的强拆行为违法。区政府不服提起上诉。二、和解经过孙某的房屋被拆除已经14年的时间，孙某对赔偿标准的意愿一直在变动，不仅进行诉讼，也多次信访，双方都为此耗费了巨大的精力。此案的和解难点在于如何平衡利益，找到双方都能接受的赔偿标准和数额。案件审理过程中，承办法官与和解员积极促成双方进行和解，最终达成了和解协议，本案以撤诉的方式结案，双方争执多年的纠纷得到实质性化解。三、典型意义：妥善化解多年信访纠纷本案系一场长达14年的诉讼和信访纠纷，采取判决方式结案，当事人可能无法得到所期望的赔偿数额，也存在不稳定信访因素。和解中心在双方表现出和解意愿的基础上，从维护当事人合法权益、实质性化解争议的目的出发，准确把握当事人诉求，充分做好当事人的思想工作和司法裁判标准释明工作，寻求双方的利益平衡点，促成达成和解，对于化解长期信访积案具有积极示范作用。-END-